特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃模式

      特色小鎮(zhèn)的投資建設，呈現(xiàn)投入高、周期長等特點，純市場化運作難度較大。因此需要打通三方金融渠道，保障政策資金支持，引入社會資本與金融機構資金，三方發(fā)揮出各自的優(yōu)勢，進行相關利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)的平臺上共同運行，最終實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體運營與推動。
      如何從系統(tǒng)工程的角度來解決特色小鎮(zhèn)投融資問題，讓特色小鎮(zhèn)投融資模式成為特色小鎮(zhèn)培育強勁的資金支持呢？

A.特色小鎮(zhèn)的投融資政策環(huán)境

1）鼓勵多渠道特色小鎮(zhèn)金融支持模式

      在《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中，提出要強化金融支持。
      專項建設基金要擴大支持新型城鎮(zhèn)化建設的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小鎮(zhèn)的功能提升等。
      鼓勵政策性銀行創(chuàng)新信貸模式與產(chǎn)品，針對新型城鎮(zhèn)化項目差別化融資模式與償債機制。
      鼓勵商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務與產(chǎn)品。
      鼓勵保險資金、公共基金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設與運營。
      鼓勵地方利用財政資金與社會資金設立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮(zhèn)化投資平臺。支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。

2）鼓勵多渠道的投融資創(chuàng)新

     在《關于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設的指導意見》中提出創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設投融資機制。
     鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設立特色小鎮(zhèn)建設基金。
     鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構加大金融支持力度。
     鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

3）政策性信貸資金支持范圍

      住房城鄉(xiāng)建設部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》中對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定。
      在促進小城鎮(zhèn)公共服務完善與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮(zhèn)基礎設施配套、小鎮(zhèn)公共服務設施、產(chǎn)業(yè)支撐配套設施三方面的建設。

B.特色小鎮(zhèn)融資渠道

       特色小鎮(zhèn)建設是社會對多方資源對接、配合的綜合表現(xiàn)。融資主要是商業(yè)金融、政府資金、政策性資金、社會資本、開發(fā)性金融五種渠道。復數(shù)投資平臺的參與，在緩解政府財政壓力的同時，將為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強而有力的資金支持，從而盤活小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1）開發(fā)性金融要發(fā)揮“特殊作用”

       在特色小鎮(zhèn)建設中，開發(fā)性金融主要承擔著長期融資的任務，針對瓶頸領域，提供大額長期資金，主要包括基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等領域的建設資金問題。
       中國特色小鎮(zhèn)投資基金將聚集并整合地方政府、建設單位、財務投資人、產(chǎn)業(yè)投資者、金融機構等多方資源，推廣運用并探討創(chuàng)新政府和社會資本合作（PPP）模式，從特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃入手，培育和建設市場信用，引導各類資金和資源投入小鎮(zhèn)建設。

2）政府資金要發(fā)揮“杠桿作用”

      政府資金在特色小鎮(zhèn)的融資渠道中是引導與牽頭作用。

3）政策性資金要發(fā)揮“推力作用”

      政策性資金是指國家為促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展而提供的財政專項資金。

4）社會資本要發(fā)揮“主體作用”

      在特色小鎮(zhèn)建設中，引入社會資本，不僅有利于緩解政府財政壓力，提高特色小鎮(zhèn)的建設效率，對民營企業(yè)來說可以獲得直接或衍生利益。

5）商業(yè)金融要發(fā)揮“促進作用”

       在特色小鎮(zhèn)的建設中，往往通過PPP融資途徑實現(xiàn)商業(yè)金融，作為投資主體的商業(yè)銀行既要成為PPP項目服務商，又要成為規(guī)范者和促進者。

C.特色小鎮(zhèn)投融資模式

      項目融資屬于資產(chǎn)負債表外融資，出于風險隔離及可操作性考慮，特色小鎮(zhèn)投融資應以項目為主體，以未來收益和項目資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障，融資安排和融資成本直接由項目未來現(xiàn)金流和資產(chǎn)價值決定。該融資方式具有有限追索或無追索、融資風險分散、融資比例大及資產(chǎn)負債表外融資的特點，但擔保較為復雜，融資成本相對較高。
      通過設立SPV（特殊目的公司），根據(jù)雙方達成的權利義務關系確定風險分配，進行可行性研究、技術設計等前期工作，以及項目在整個生命周期內的建設及運營，相互協(xié)調，對項目的整個周期負責。由SPV根據(jù)特色小鎮(zhèn)項目的預期收益、資產(chǎn)以及相應擔保扶持來安排融資。融資規(guī)模、成本以及融資結構的設計都與特色小鎮(zhèn)項目的未來收益和資產(chǎn)價值直接相關。根據(jù)融資主體、項目母公司或實際控制人、項目現(xiàn)狀、增信措施、風控措施、財務狀況、資產(chǎn)情況、擁有資質等情況，綜合判斷特色小鎮(zhèn)開發(fā)的資金融入通道，測算融資成本。可用的融資方式包括政策性（商業(yè)性）銀行（銀團）貸款、債券計劃、信托計劃、融資租賃、證券資管、基金（專項、產(chǎn)業(yè)基金等）管理、PPP融資等。

模式一：發(fā)債

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的項目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永（可）續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)?，還可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。

模式二：融資租賃

       融資租賃（Financial Leasing）又稱設備租賃、現(xiàn)代租賃，是指實質上轉移與資產(chǎn)所有權有關的全部或絕大部風險和報酬的租賃。融資租賃集金融、貿易、服務于一體，具有獨特的金融功能，是國際上僅次于銀行信貸的第二大融資方式。
       2015年8月26日的國務院常務會議指出，加快發(fā)展融資租賃和金融租賃是深化金融改革的重要舉措，有利于緩解融資難融資貴的問題，拉動企業(yè)設備投資，帶動產(chǎn)業(yè)升級。以其兼具融資與融物的特點，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業(yè)資信和擔保要求不高。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財務報表的負債項目中，不影響企業(yè)的資信狀況。
       融資租賃的三種主要方式：直接融資租賃，可以大幅度緩解建設期的資金壓力；設備融資租賃，可以解決購置高成本大型設備的融資難題；售后回租，即購買“有可預見的穩(wěn)定收益的設施資產(chǎn)”并回租，這樣可以盤活存量資產(chǎn)，改善企業(yè)財務狀況。

模式三：基金

（1）產(chǎn)業(yè)投資基金

      國務院在《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)（2014）62號）中指出：“深化財稅體制改革，創(chuàng)新財政支持方式，更多利用股權投資、產(chǎn)業(yè)基金等形式，提高財政資金使用績效”。
      產(chǎn)業(yè)投資基金相比于私募股權投資基金，具有以下特點。

特點：

一）產(chǎn)業(yè)投資基金具有產(chǎn)業(yè)政策導向性；

二）產(chǎn)業(yè)投資基金更多的是政府財政、金融資本和實業(yè)資本參與；

三）存在資金規(guī)模差異。

（2）政府引導基金

      政府引導基金是指由政府財政部門出資并吸引金融資本、產(chǎn)業(yè)資本等社會資本聯(lián)合出資設立，按照市場化方式運作，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金。政府引導基金具有以下特點：一）非營利性。政策性基金，在“在承擔有限損失的前提下”讓利于民；二）引導性。充分發(fā)揮引導基金放大和導向作用，引導實體投資；三）市場化運作。有償運營，非補貼、貼息等無償方式，充分發(fā)揮管理團隊獨立決策作用；四）一般不直接投資項目企業(yè)，作為母基金主要投資于子基金。

（3）城市發(fā)展基金

      城市發(fā)展基金是指地方政府牽頭發(fā)起設立的，募集資金主要用于城市建設的基金。其特點如下：牽頭方為地方政府，通常由財政部門負責，并由當?shù)刈畲蟮牡胤秸谫Y平臺公司負責具體執(zhí)行和提供增信；投資方向為地方基礎設施建設項目，通常為公益性項目。例如，市政建設、公共道路、公共衛(wèi)生、保障性安居工程等；還款來源主要為財政性資金；投資方式主要為固定收益，通常由地方政府融資平臺提供回購，同時可能考慮增加其他增信。

（4）PPP基金

      PPP基金是指基于穩(wěn)定現(xiàn)金流的結構化投融資模式。PPP基金可分為PPP引導基金和PPP項目基金；其中PPP項目基金又分為單一項目基金和產(chǎn)業(yè)基金等。
      中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金是國家層面的PPP融資支持基金。2016年3月10日，按照經(jīng)國務院批準的中國政府和社會資本融資支持基金籌建方案，財政部聯(lián)合建行、郵儲、農(nóng)行、中行、光大、交通、工行、中信、社保、人壽等10家機構，共同發(fā)起設立政企合作投資基金并召開中國政企合作投資基金股份有限公司創(chuàng)立大會暨第一次股東大會。

      PPP基金在股權、債權、夾層融資領域均有廣泛應用：為政府方配資；為其他社會資本配資；單獨作為社會資本方；為項目公司提供債權融資等。

模式四：資產(chǎn)證券化

      資產(chǎn)證券化是指以特定基礎資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結構化方式進行信用增級，在此基礎上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的業(yè)務活動。

      ABS起源于美國，距此已經(jīng)有40多年的歷史，中國的資產(chǎn)證券化還只是剛剛起步，雖然最早出現(xiàn)于2002年，但真正受到政府支持是2005年，而后來隨著美國次貸危機的爆發(fā)而停滯。當前中國正處于金融改革的創(chuàng)新時期，未來資產(chǎn)證券化發(fā)展將加速。

      但基于我國現(xiàn)行法律框架，資產(chǎn)證券化存在資產(chǎn)權屬問題，理由如下。
      特色小鎮(zhèn)建設涉及到大量的基礎設施、公用事業(yè)建設等，“基礎資產(chǎn)”權屬不清晰，在資產(chǎn)證券化過程中存在法律障礙。

一）《物權法》第52條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。

二）特許經(jīng)營權具有行政權力屬性，《行政許可法》規(guī)定行政許可不得轉讓原則。司法實踐中，特許經(jīng)營權的收益權可以質押，并可作為應收賬款進行出質登記。

三）《資產(chǎn)證券化業(yè)務管理規(guī)定》第9條規(guī)定原始權益人應當依照法律法規(guī)或公司章程的規(guī)定移交基礎資產(chǎn)。但缺乏“真實出售”標準，司法也無判例參考。

四）發(fā)起人、專項計劃管理人之間無法構成信托關系，不受《信托法》保護。

模式五：收益信托

      收益信托類似于股票的融資模式，由信托公司接受委托人的委托，向社會發(fā)行信托計劃，募集信托資金，統(tǒng)一投資于特定的項目，以項目的運營收益、政府補貼、收費等形成委托人收益。

模式六：PPP融資模式

      PPP模式從緩解地方政府債務角度出發(fā)，具有強融資屬性。在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中，政府與選定的社會資本簽署《PPP合作協(xié)議》，按出資比例組建SPV，并制定《公司章程》，政府指定實施機構授予SPV特許經(jīng)營權，SPV負責提供特色小鎮(zhèn)建設運營一體化服務方案，特色小鎮(zhèn)建成后，通過政府購買一體化服務的方式移交政府，社會資本退出。

四、特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)是一個復雜的巨系統(tǒng)，需從系統(tǒng)工程的角度出發(fā)解決其投融資問題。

（一）特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃目標

      特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的目標包括以下六個方面：

      區(qū)域規(guī)劃策略。劃定特色小鎮(zhèn)主要功能區(qū)的“紅線”，把經(jīng)濟中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎設施以及限制開發(fā)地區(qū)等落實到具體的地域空間。
      土地利用策略。對小鎮(zhèn)土地利用存在的問題提出解決對策。優(yōu)化土地配置和土地利用方式，實現(xiàn)以土地為依托的特色小鎮(zhèn)環(huán)境系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)可持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。
       產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎，根據(jù)區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵與旅游業(yè)有機結合，按照不低于3A級景區(qū)的標準規(guī)劃建設特色旅游景區(qū)。
      建設與開發(fā)時序。其工作內容包括：一、二級土地開發(fā)，配套公共基礎設施建設，生態(tài)環(huán)境保護，人文古跡修復等的進程安排。
      投融資時序。設計與建設開發(fā)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營資金需求時點相配的投融資時序，保證融資來源及時可靠。
      收益還款安排。通過小鎮(zhèn)經(jīng)營，回收投資，實現(xiàn)效益。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與旅游經(jīng)營都可成為經(jīng)濟增長點。其特點為贏利點分散，回收周期長?？蓜?chuàng)新金融手段，平衡現(xiàn)金流。

（二）特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃方案步驟

根據(jù)特色小鎮(zhèn)投融資特點，將其投融資規(guī)劃分為以下步驟：系統(tǒng)環(huán)境→問題界定→整體解決方案→細部解決方案→建立投融資規(guī)劃模型→模型修正→部署實施。

系統(tǒng)環(huán)境（特色小鎮(zhèn)處于何種系統(tǒng)環(huán)境下？）。對特色小鎮(zhèn)的軟、硬環(huán)境及約束條件進行分析。從各地實際出發(fā)，挖掘特色優(yōu)勢，確定小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)。

問題界定（有什么主要矛盾？）。發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小鎮(zhèn)現(xiàn)有資源環(huán)境、規(guī)劃要求、功能條件的主要矛盾。

整體解決方案（整個系統(tǒng)的目標體系是什么？）。圍繞主要矛盾對原有系統(tǒng)環(huán)境進行重新規(guī)劃設計。包括：區(qū)域規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設與開發(fā)時序、投融資時序、收益還款時序等。

細部解決方案（如何達成各子系統(tǒng)的發(fā)展目標？）。設計目標體系達成策略，細部解決方案即達成各個子系統(tǒng)目標的措施集合。

建立投融資規(guī)劃模型（細部解決方案如何搭接？）。對細部解決方案通過時序安排進行搭接，形成投融資規(guī)劃模型。

模型修正（如何得到最終模型？）。進行定量檢驗，與政府部門、專家學者進行研討優(yōu)化。

部署實施（如何實現(xiàn)可達性？）。確定開發(fā)部署安排，提出建設運營建議。