特色小鎮(zhèn)：在規(guī)范中彰顯特色

        當前，特色小鎮(zhèn)建設正在經(jīng)歷良性“洗牌”，特色小鎮(zhèn)的積極意義日益凸顯，但也面臨諸多困難。2019年年中時分，國家發(fā)展改革委駐廣西田東縣掛職干部赴江西省吉安、贛州、景德鎮(zhèn)等地開展調(diào)研，通過實地考察南康家居小鎮(zhèn)、景德鎮(zhèn)市陶瓷文創(chuàng)小鎮(zhèn)、航空小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，以及與相關政府部門座談訪談，深入了解江西省特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展情況。

特色小鎮(zhèn)建設取得階段性成效

        目前，江西共有省級特色?。ǔ牵╂?zhèn)創(chuàng)建名單65個，其中省級特色小城鎮(zhèn)39個，省級特色小鎮(zhèn)26個。此外，市縣層面也同步開展了市縣特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，共創(chuàng)建市縣級特色小鎮(zhèn)34個、特色小城鎮(zhèn)69個；另有企業(yè)命名小鎮(zhèn)25個。各地高度重視、主動作為，特色小鎮(zhèn)建設取得階段性成效。

        一是特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。各地把特色鮮明和有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，作為主導產(chǎn)業(yè)來精心打造，逐步形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。2018年全省特色小（城）鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約1289億元，其中18個小鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超10億元。比如，南康家居小鎮(zhèn)家具產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約340億元、金溪香谷小鎮(zhèn)香精產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約100億元、景德鎮(zhèn)航空小鎮(zhèn)航空產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約93億元。

        二是基礎設施更加完善。江西省大力推進小鎮(zhèn)基礎設施和公共服務建設，2018年新建、改建基礎設施和公共設施項目總投入分別達87億元、137億元，完成投資分別達35億元、79億元，小鎮(zhèn)功能和人居環(huán)境不斷改善。

        三是發(fā)展活力逐步增強。各地在創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)體制機制上狠下功夫，堅持市場化運作，深化“放管服”改革，大力推行PPP模式，各種生產(chǎn)要素迸發(fā)出新的活力。據(jù)統(tǒng)計，2018年全省特色小（城）鎮(zhèn)建設吸納社會資本約422億元；全省特色小（城）鎮(zhèn)共實施PPP項目49個、總投資約217億元。

面臨產(chǎn)業(yè)支撐能力不強等挑戰(zhàn)

        在當前各地對特色小鎮(zhèn)熱情不減的背景下，特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

        一是地方政府干預過多。地方政府作為特色小鎮(zhèn)的主要設計者，對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位、空間形態(tài)、建設內(nèi)容、投資總量、運行方式與建設進度等均設定了要求，有濃厚的計劃色彩，容易忽略特色小鎮(zhèn)資源基底、發(fā)展目標和經(jīng)濟社會發(fā)展階段差異，在強烈的績效動機和強大的行政權力下，設定過于僵硬、急功近利的標準，甚至成為忽視人性的、社會的、文化的、歷史傳統(tǒng)的烏托邦式規(guī)劃。有些缺乏基礎的地級市甚至提出要建設幾十個特色小鎮(zhèn)，忽視了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律。

        二是市場定位不夠精準。有些特色小鎮(zhèn)建設過程中對市場規(guī)律、成本選擇、要素自然聚集等因素缺乏足夠的重視。部分文旅小鎮(zhèn)地理位置偏遠，沒有足夠的周邊市場支撐，僅靠吸引幾百公里以外的遠方游客來維持運營，成功率較低。一些基于制造業(yè)的特色小鎮(zhèn)，脫離產(chǎn)業(yè)配套、區(qū)位交通等因素憑空打造制造類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，難以實現(xiàn)要素集聚和生態(tài)宜居。

        三是產(chǎn)業(yè)支撐能力不強。與發(fā)達省份相比，江西省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特而不強、特而不新、特而不優(yōu)，要素集聚不強，產(chǎn)業(yè)基礎不扎實，缺乏在全國范圍內(nèi)有影響力、有競爭力的特色主導產(chǎn)業(yè)。有些特色小鎮(zhèn)沒有從自身資源稟賦出發(fā)，找準最有基礎、最有優(yōu)勢、最有潛力的產(chǎn)業(yè)，只是片面追求上量上規(guī)模、“趕時髦”。甚至有些小鎮(zhèn)盲目引入房地產(chǎn)商開發(fā)，導致住房成本增加，對其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了強烈的擠出效應。

        四是千鎮(zhèn)一面特色不足。部分地區(qū)對自身產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)、區(qū)位、地貎、建筑等資源研究不透、挖掘不足，導致小鎮(zhèn)特色不夠明顯。

        五是資金保障捉襟見肘。特色小鎮(zhèn)涉及基礎設施和生態(tài)環(huán)境相關建設，回報時間長、收益率低，社會資本參與的積極性不高。受政府融資數(shù)量的限制，特色小鎮(zhèn)對于資金的大規(guī)模、持續(xù)性需求難以得到滿足，建設進度緩慢也容易使金融機構和社會力量失去信心。據(jù)統(tǒng)計，2018年江西省有13個特色小鎮(zhèn)吸納社會資本不足1億元。

        六是體制機制不夠完善。部分特色小鎮(zhèn)在土地運作、擴權強鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)管理等方面面臨諸多掣肘。如特色小鎮(zhèn)基礎設施建設工程量大、資金量大，PPP等領域法律法規(guī)存在制度空白，加大了社會資本進入的難度。

釋放增長潛力暢通經(jīng)濟循環(huán)

        特色小鎮(zhèn)有助于釋放增長潛力、暢通經(jīng)濟循環(huán)。為進一步規(guī)范特色小鎮(zhèn)建設工作，提出以下建議。

        一是加快推進管理體制改革。積極推動城鎮(zhèn)等級化行政管理體制改革，通過改革賦予小城鎮(zhèn)在土地、財政、稅收、融資等方面更多自主權，激發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?。進一步明晰城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、存量土地轉(zhuǎn)換為特色小鎮(zhèn)、低丘緩坡地用于特色小鎮(zhèn)建設等土地政策。按照“小城鎮(zhèn)、大服務”改革方向，通過政府工作信息平臺提供信息傳遞、中介服務和監(jiān)督管理等服務，推進權力清單、責任清單和負面清單管理模式。注重規(guī)劃的彈性，堅持市場與企業(yè)的主體地位，為市場的不確定性留出調(diào)整空間。

        二是積極推動功能融合升級。強調(diào)特色小鎮(zhèn)功能復合，著力完善基礎設施，使其能主動承接大城市人口、產(chǎn)業(yè)及其服務功能的疏解，謀求區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。強調(diào)產(chǎn)業(yè)和文化在激發(fā)空間活力方面的作用，尋求差異性定位，把握價值與優(yōu)勢的整合創(chuàng)新。呼吁人文關懷，尊重小鎮(zhèn)的歷史文脈，把握空間尺度，營造真正人性化空間。立足特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)突出功能，積極探索養(yǎng)老、教育小鎮(zhèn)等多元化建設模式，提升核心競爭力。打造“特色小鎮(zhèn)+”的品牌，通過多要素集成、多業(yè)態(tài)聚合、多功能融合，搭建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的有效載體，構建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

        三是深挖特色優(yōu)勢推動差異化發(fā)展。深度挖掘小鎮(zhèn)的傳統(tǒng)文化，形成自身獨特的文化標識。綜合分析氣候特征、山體水系、本土植被、歷史沿革、文物分布、民風民俗、視線通廊、用地現(xiàn)狀、交通系統(tǒng)、公共設施設置等多種因素，配合合適的空間總體序列與節(jié)奏、建筑風格、建筑高度、建筑群體組合模式、建筑單體風格與形式語言、建筑材料、建筑色彩，不拘泥于傳統(tǒng)規(guī)劃對片區(qū)整體風格、結(jié)構的打造，而是針對地塊不同現(xiàn)狀條件和未來功能需求采用因地制宜的改造更新手法，通過本土化、個性化、精細化的設計語言塑造特色，傳遞出神形兼?zhèn)涞男℃?zhèn)特征。

        四是加大資金保障力度。在財政支持方面，參照2014年財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部三部委聯(lián)合推進建制鎮(zhèn)示范試點的支持政策，對全國特色小鎮(zhèn)每年安排一定數(shù)量專項資金予以支持。在投資支持方面，采取社會化運作模式，將部分基礎設施建設交由社會主體參與承擔。在債券發(fā)行方面，將特色小鎮(zhèn)專項債券列入國家年度地方政府債券發(fā)行計劃，主要用于支持特色小鎮(zhèn)完善基礎設施和培育特色產(chǎn)業(yè)。

來源：中國經(jīng)濟導報