分類解析開發(fā)區(qū)治理模式

　　科學(xué)有效的治理模式是新時代開發(fā)區(qū)發(fā)揮制度優(yōu)勢、提高經(jīng)濟(jì)績效的生命線。面對我國開發(fā)區(qū)實(shí)踐智慧，亟須對不同開發(fā)區(qū)的治理模式進(jìn)行歸納。這既有講好中國故事的理論需要，又可為后來者提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。然而，目前學(xué)界對中國開發(fā)區(qū)治理模式的類型學(xué)劃分不僅難以涵蓋真實(shí)狀況，而且缺乏統(tǒng)合性的理論框架。因此，為中國開發(fā)區(qū)治理模式提供一種超越既有工作的新分類方式既是理論訴求，也是實(shí)踐需要。中國開發(fā)區(qū)的內(nèi)涵除經(jīng)開區(qū)外，還包括高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)等其他特殊政策區(qū)域。為指代明確，應(yīng)把中國開發(fā)區(qū)定義為：同在中國境內(nèi)，但卻在產(chǎn)經(jīng)貿(mào)方面實(shí)行特殊政策的規(guī)劃區(qū)，而非指狹義的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。概括而言，中國開發(fā)區(qū)治理模式可從治理方式和治理主體兩個維度劃分為靜態(tài)的五種基本類型，再在動態(tài)的發(fā)展演進(jìn)視角下，結(jié)合第三個維度——治理空間，總結(jié)出另外三種類型。

　　靜態(tài)視角下開發(fā)區(qū)治理模式

　　在治理方式上，中國開發(fā)區(qū)可分為“條”“塊”兩種類型。所謂“條”治理方式，是指開發(fā)區(qū)受制于“條”狀的產(chǎn)業(yè)部門，此時開發(fā)區(qū)治理主體的性質(zhì)更接近于行政學(xué)術(shù)話語中的“條”。具體來說，開發(fā)區(qū)治理主體是政府下屬的一個針對開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能部門，在政府財政供給下負(fù)責(zé)對開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、治理和服務(wù)，但在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)既無獨(dú)立的財稅權(quán)力，也不承擔(dān)具體的行政事務(wù)，這些都由開發(fā)區(qū)所屬行政區(qū)劃的政府負(fù)責(zé)。而與之相對的“塊”治理方式，則指治理主體基于與開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)被治對象的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成一個自我治理的系統(tǒng)。這里的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系既可以是政府與企業(yè)意義上的征稅，也可以是企業(yè)與企業(yè)意義上的營利。但無論如何，“塊”治理方式下的治理主體是通過這種內(nèi)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的“自給”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理上的“自足”。

　　在區(qū)分清“條”“塊”兩種類型的治理方式后，只要進(jìn)一步明晰開發(fā)區(qū)治理主體的性質(zhì)，就能描繪出中國開發(fā)區(qū)治理模式的幾種基本類型。中國開發(fā)區(qū)治理主體的性質(zhì)可分為公職人員、非公職人員，以及介于這二者之間的中間型。當(dāng)開發(fā)區(qū)采用“條”治理方式時，其治理主體的性質(zhì)就已經(jīng)基本明確，因?yàn)殚_發(fā)區(qū)治理主體是政府下屬的職能部門，主體性質(zhì)一般為公職人員。故構(gòu)成中國開發(fā)區(qū)治理模式的第一種基本類型——“產(chǎn)業(yè)部門型”，典型代表如北京中關(guān)村和深圳高新區(qū)。而當(dāng)開發(fā)區(qū)采用“塊”治理方式時，其治理主體的性質(zhì)還得進(jìn)一步區(qū)分。

　　首先，當(dāng)治理主體的性質(zhì)為公職人員時，意味著開發(fā)區(qū)的治理主體是政府而非政府職能部門。最大的區(qū)別在于，此時開發(fā)區(qū)治理主體雖不是法律意義上的一級政府，卻在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)享有獨(dú)立的財稅權(quán)力，且職能部門建制齊全。其基本如一級政府般能實(shí)現(xiàn)方方面面的自我治理，而免除了與開發(fā)區(qū)所屬行政區(qū)劃政府的關(guān)聯(lián)。因此，這種治理模式也被形象地稱為“準(zhǔn)政府型”，是一直以來中國最為常見的開發(fā)區(qū)治理模式。

　　其次，當(dāng)治理主體的性質(zhì)為非公職人員時，意味著此時開發(fā)區(qū)走的是一種類似于國外私有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的道路，即作為治理主體的開發(fā)區(qū)總公司建設(shè)開發(fā)區(qū)后，通過市場化方式引商入駐以獲取利潤，同時承擔(dān)對開發(fā)區(qū)的公共治理和公共服務(wù)。這種開發(fā)區(qū)治理模式被稱為“企業(yè)型”，典型代表如上海閔行經(jīng)開區(qū)和漕河涇開發(fā)區(qū)。不過與國外有所區(qū)別的是，“企業(yè)型”開發(fā)區(qū)的治理主體——開發(fā)區(qū)總公司，一般為國企或是國資控股的合資企業(yè)，其只是以更有效率的市場化方式來運(yùn)作開發(fā)區(qū)，但在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上并非私有。

　　最后，當(dāng)治理主體的性質(zhì)介于公職人員與非公職人員之間時，又存在兩種形式。一種是開發(fā)區(qū)治理主體既有公職人員也有非公職人員，此時政府與開發(fā)區(qū)總公司并存且職能分屬。前者負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的公共行政事務(wù)，后者負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的招商引資服務(wù)。這種治理模式被稱為“政企合一型”，典型代表如天津經(jīng)開區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)。還有一種是開發(fā)區(qū)治理主體的性質(zhì)較為模糊，其既不屬于傳統(tǒng)意義上的行政單位，也非企業(yè)這種營利性組織，而是依法設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，這種治理模式被稱為“法定機(jī)構(gòu)型”。目前國內(nèi)有一些開發(fā)區(qū)正在探索這一治理模式，比如天津高新區(qū)。

　　至此，中國開發(fā)區(qū)治理模式的幾種基本類型已被大致廓清，具體包括“產(chǎn)業(yè)部門型”“準(zhǔn)政府型”“企業(yè)型”“政企合一型”和“法定機(jī)構(gòu)型”五種。

　　動態(tài)視角下開發(fā)區(qū)治理模式

　　實(shí)際上，隨著開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展，其形態(tài)還會發(fā)生變化，其中最重要的維度莫過于治理空間的擴(kuò)張，而這可能會帶來治理模式的演進(jìn)。概括而言，開發(fā)區(qū)在空間上的擴(kuò)張方式有連續(xù)和間斷兩種。所謂連續(xù)，是指開發(fā)區(qū)在與原先區(qū)域相連的基礎(chǔ)上對外進(jìn)行空間擴(kuò)張，即集中連片；而間斷，則指開發(fā)區(qū)擴(kuò)張的新區(qū)域與原先區(qū)域并無空間上的連續(xù)性，呈散點(diǎn)狀分布。

　　一般來說，連續(xù)型空間擴(kuò)張方式的要求較高，除非開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)時其周邊還存有荒地，否則就必須處理與新區(qū)域所屬行政區(qū)劃政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。此時對采用“產(chǎn)業(yè)部門型”治理模式的開發(fā)區(qū)而言，其影響不大，因?yàn)檫@種治理模式本身就已經(jīng)劃清與所屬行政區(qū)域政府的關(guān)系。連續(xù)型空間擴(kuò)張意味著產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、治理與服務(wù)的范圍變大，無須改變治理模式。而對“企業(yè)型”和“法定機(jī)構(gòu)型”來說，由于目前施行這兩種治理模式的開發(fā)區(qū)極為稀少，且尚未出現(xiàn)連續(xù)型空間擴(kuò)張所帶來的典型的新治理模式，故也在經(jīng)驗(yàn)歸納中略去。

　　不過，對采用“準(zhǔn)政府型”或“政企合一型”治理模式的開發(fā)區(qū)而言，連續(xù)型空間擴(kuò)張就必然涉及與新區(qū)域所屬行政區(qū)劃政府的矛盾。目前比較常見的處理方式主要有兩種。一種是由上級政府出面，在不改變原有行政區(qū)劃的前提下，將擬擴(kuò)張區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)治理權(quán)限，從原所屬行政區(qū)劃政府取出并委托給開發(fā)區(qū)。這種治理模式被稱為“行政托管型”，呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“呼和浩特經(jīng)開區(qū)”，是一個國家級經(jīng)開區(qū)”）是這種類型的典型例子。另一種是直接改變行政區(qū)劃，將開發(fā)區(qū)與附近行政區(qū)合并，使開發(fā)區(qū)的可開發(fā)范圍擴(kuò)大至兩區(qū)界內(nèi)。這種治理模式被稱為“政區(qū)融合型”，典型代表如廣州開發(fā)區(qū)。

　　當(dāng)然，為規(guī)避連續(xù)型空間擴(kuò)張可能引發(fā)的麻煩，有些開發(fā)區(qū)會選擇采用間斷型空間擴(kuò)張的方式，即建立一些飛地園區(qū)。這種飛地園區(qū)由于形式較為靈活，其與主開發(fā)區(qū)的空間距離既可能跨區(qū)，也可能跨市、跨省，甚至是跨國。但是，正因?yàn)轱w地園區(qū)存在空間上的距離，治理不便，其治理模式也需要形成一種分散化的特征。即主區(qū)與分園分別進(jìn)行治理建制的雙層治理模式，被稱為“一區(qū)多園型”。需要說明的是，開發(fā)區(qū)的兩種空間擴(kuò)張方式在現(xiàn)實(shí)中并不互斥，完全有可能出現(xiàn)在同一個開發(fā)區(qū)上。故其所引發(fā)的三種新治理模式在同一對象上也并非完全的排斥關(guān)系，這是與上述基本類型的區(qū)別。

　　綜上所述，根據(jù)治理方式和治理主體性質(zhì)的不同，中國開發(fā)區(qū)的治理模式可以劃分為“產(chǎn)業(yè)部門型”“準(zhǔn)政府型”“企業(yè)型”“政企合一型”和“法定機(jī)構(gòu)型”五種基本類型。但是，由于這種劃分方式過于靜態(tài)，忽略了開發(fā)區(qū)的發(fā)展，故在加入空間演進(jìn)維度后，又能識別出三種新的治理模式，分別是“行政托管型”“政區(qū)融合型”和“一區(qū)多園型”。這八種類型大致構(gòu)成中國開發(fā)區(qū)治理模式的基本圖景。

來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報